Андрей ЧЕБОТАРЕВ

Уже давно среди казахстанской общественности ведутся разговоры о необходимости проведения выборов акимов всех уровней. Особенно вопрос по этому поводу поднимают представители политических партий и движений, находящихся в оппозиции к официальному политическому курсу, а также других неправительственных организаций. При этом сторонники введения института выборности акимов в отстаивании своих позиций по данному поводу, как правило, апеллируют к двум главным аргументам:

Судя по всему, такое положение перестало устраивать и руководство страны. На совещании президента Республики Казахстан Нурсултана Назарбаева с акимами всех уровней, состоявшемся 29 января этого года в Астане, глава государства сообщил, что до конца 2001 года в стране будут проведены выборы акимов сельского уровня. В перспективе же, по его словам, будут избираться акимы всех уровней. О необходимости этого президент говорил еще в 2000 году в своем очередном ежегодном послании к народу Казахстана. Конкретные же меры по введению института выборности акимов начали делаться гораздо раньше.

Одним из первых шагов в этом направлении стало внесение парламентом республики 7 октября 1998 года изменений и дополнений в Конституцию РК. В частности, был изменен п. 4 ст. 87 Основного закона страны, согласно которому теперь акимы административно-территориальных единиц, стоящих ниже областей, города республиканского значения и столицы, назначаются или избираются в порядке, определяемом президентом.

Другим шагом стало принятие 23 января 2001 года закона "О местном государственном управлении в Республике Казахстан", который определил государственно-правовой статус, компетенцию, организацию и порядок деятельности местных представительных и исполнительных органов власти, в том числе акимов различных административно-территориальных единиц.

Наконец, 23 июня 2001 года президент РК подписал Указ "О выборах акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков". Согласно этому акту выборы акимов данного уровня назначены на 4-й квартал 2001 года. Конкретная дата проведения будет согласована с акимами областей. Указом также утверждены Правила проведения выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков, определяющие их конкретный порядок.

Очевидно, что введение выборности акимов в республике является необходимым условием для продвижения демократии и создания эффективной системы управления делами на местном уровне. Как показывает опыт многих зарубежных стран, получая свой мандат непосредственно от народа, глава местного исполнительного органа чувствует большую ответственность перед своими избирателями, что положительным образом сказывается на его повседневной работе. Тем более, что от этого зависит его возможное переизбрание на следующий срок. Население же повышает свою гражданскую активность, осознавая, что от его непосредственного участия зависит качество и эффективность решения наиболее актуальных проблем данного местного сообщества.

В то же время детальный анализ указанных выше документов показывает, что введение института выборности акимов в Казахстане по ряду причин не будет отвечать указанным выше принципам демократии и местного самоуправления.

Во-первых, несколько тревожит тот факт, что решение такого важного вопроса как законодательном установление всех моментов, касающихся избрания соответствующих акимов, прошло без участия парламента. Тем самым порядок избрания акимов сельского уровня всецело зависит от исполнительной власти, которая, безусловно, воспользуется этим с целью реализации в процессе этих выборов главным образом своих интересов.

Во-вторых, согласно п. 2 Указа Президента РК "О выборах акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков" выборы данных акимов будут проведены в порядке эксперимента и, как следствие, не по всей республике, а лишь в отдельно взятых административно-территориальных единицах. Перечень же последних будет определен Центральной избирательной комиссией по согласованию с акимами соответствующих областей.

Такое ограничение говорит о том, что власти республики еще не готовы для полноценного введения института выборных акимов даже на сельском уровне. В политическом плане это можно понимать как нежелание расширить степень участия граждан в принятии важных политических решений на местах. В экономическом же отношении налицо неспособность властей сформировать финансово-экономическую базу для самостоятельной деятельности избранных акимов.

В-третьих, выборы будут проходить на основе косвенного избирательного права - через выборщиков (п. 1 Правил). Таким образом, участие сельского населения в формировании органов местной власти вновь оказалось существенно ограниченным.

В-четвертых, даже сама установленная процедура выборов выборщиков далека от совершенства и демократии. В частности, для избрания выборщиков в рамках данных населенных пунктах, а также их улиц, кварталов и т.п., будут проводиться собрания (сходы) граждан по месту жительства (п. 12 Правил). Данные же собрания и сходы будут созываться окружной избирательной комиссией (п. 13).

В целом же, количество выборщиков для тех или иных населенных пунктов от 15 до 50 человек будет устанавливать, руководствуясь данными об общей численности их жителей, Центризбирком (п. 17). Минусом здесь является то, что Правила не оговаривают методику такого установления. Такой подход вполне позволяет Центризбиркому манипулировать числами и определять на этой основе количество выборщиков местных акимов в конкретных селах, аулах, поселках и аульных (сельских) округах исключительно по своему усмотрению.

Другой примечательный момент - это то, что избрание выборщиков будет проходить в порядке открытого голосования (п. 18). Зная ментальность сельского населения, настроенного в своем большинстве патерналистски и заискивающе по отношению к любому начальству, а также практику открытого голосования в колхозах и совхозах в советский период, которая вряд ли сегодня полностью изжита, можно ожидать в процессе избрания выборщиков прецеденты давления "общественного мнения" на позицию избирателей. Это позволит заинтересованным лицам, к которым можно отнести местных акимов, их родственников и приближенных по службе, добиться избрания выборщиками самих себя или других "своих" людей. Далее дело остается за малым - избрать силами этих "своих" людей нужного акима.

На случай же, если вдруг население изберет не тех выборщиков, которых хотели бы видеть местный аким и его команда, то последние могут воспользоваться "обтекаемыми" положениями рассматриваемых Правил проведения выборов акимов сельского уровня, чтобы снизить влияние выборщиков на свои интересы в процессе этих выборов.

В частности, п. 23 Правил предоставляет всем без исключениям выборщикам право обжаловать свое невключение, неправильное включение в список или исключение из него в вышестоящей избирательной комиссии. Несмотря на правомерность и демократичность такого подхода, Правила вместе с тем фактически допускают создание окружными избиркомами таких прецедентов. Причем в них не уточняется, на каких основаниях избирательные комиссии могут не включать в списки или исключать из них определенных выборщиков. Стало быть, поводы и причины для этого они будут придумывать сами. Так что, при всем этом "нежелательных" выборщиков либо не будет совсем, либо они составят ничего не решающее меньшинство.

В-пятых, какими бы кристально честными и независимыми не были выборщики решать, кому суждено быть акимом данного села, аула, поселка и округа, в конечном итоге будут не они. Их задача - обеспечить соблюдение всех необходимых формальностей и создать видимость легитимности выборов местных акимов. Действительным же "избранием" будут заниматься избирательные комиссии, через которые исполнительная власть контролирует и регламентирует ход избирательного процесса и имеет неограниченные возможности воздействовать на него, вплоть до "корректировки" итогов выборов, в своих интересах. Это наглядно показала практика проводимых в 1994-1999 гг. парламентских и президентских выборов. При таком раскладе сельских акимов фактически будет выбирать не народ, а сама власть.

Не менее существенным также является то, что законодательство не предусматривает наличия в распоряжении у акимов сельского уровня коммунальной собственности и местного бюджета. Все средства на необходимые расходы им выделяет районный акимат. Хотя, с другой стороны, в современных социально-экономических условиях местные власти при любом раскладе вряд ли смогут самостоятельно решать все актуальные проблемы на вверенной им территории без финансовых выделений из бюджета республики.

На основе изложенного выше можно сделать следующие выводы:

1. Участие населения административно-территориальных единиц сельского уровня в выборах соответствующих местных акимов ограничено настолько, что его фактически нельзя назвать таковым. По сути дела акимы будут избраны узкой группой заинтересованных лиц без учета волеизъявления основной массы жителей данных поселков, сел, аулов и сельских (аульных) округов.

2. Независимо от порядка своего избрания, акимы сельского уровня подчиняются вышестоящему начальству вплоть до президента страны, но при этом никак не подотчетны местному населению. Механизмы такой подотчетности вообще отсутствуют в действующем законодательстве.