Неужели Россия так заинтересована отгородиться от миллионов своих соотечественников и прибыльных рынков сбыта по всему периметру своих границ? Почему в течение нескольких лет Россия практически не предпринимала визовых мер для ограничения въезда на ее территорию по чеченскому направлению? И вдруг какие-то боевики в далеких горных районах Киргизии и Узбекистана переполнили чашу терпения российского политического истеблишмента. И правда ли, что на самом деле кто-то в России или в других странах СНГ верит, что на весьма призрачных границах между странами СНГ можно уже в ближайшем будущем иметь действенный визовый режим? Или же есть и другие цели, которые могут быть достигнуты вместе с официально провозглашаемыми?

Система виз предназначена для того, чтобы дать государствам возможность контролировать и регулировать въезд и выезд иностранных граждан в страну, а также в определенных случаях контролировать выезд и въезд собственных граждан. Совокупность нормативно-практических мер и способов регулирования въезда и выезда в государство с помощью системы виз, осуществляемых с учетом политических, экономических и социально-экономических факторов и интересов национальной безопасности, называется визовой политикой государства.

Визовая политика государств строится на принципе взаимности. Если одно государство ужесточает визовый режим для въезда определенных категорий иностранцев, то соответствующие иностранные государства, граждане которых затронуты ограничениями, также корректируют свою визовую политику в отношении граждан этого государства. Если же визовая политика подразумевает общий режим вместо двусторонних отношений, то, естественно, визовой политикой это, по определению, назвать нельзя.

Характерной чертой процесса формирования визовой политики в СНГ стал принцип заключения многосторонних соглашений. Другими словами, страны СНГ, по существу, отказывались от политического регулирования визовых отношений, делая выбор в пользу создания единого экономико-социального пространства. Последние же события свидетельствуют о том, что интересы политики возобладали над интересами сохранения единого социально-культурного и экономического пространства в СНГ и интересами простых людей.

Разведка боем

Первым с 9 июня 1999 года визовый режим для граждан СНГ ввел Туркменистан. Таким образом, граждане Содружества в Туркмении были приравнены к иностранцам, и к ним в настоящее время применяются те же визовые требования, что и к гражданам других государств. Наиболее льготный режим создан для граждан России и Туркменистана, имеющим двойное гражданство, и для ряда других категорий граждан этих стран. Решение Туркменистана, как нам кажется, легче всего объяснить внутриполитической обстановкой и курсом на практическую изоляцию этого государства для любых процессов на территории СНГ. Исключения для России также вполне объяснимы: многие представители туркменской элиты имеют двойное гражданство. Для Казахстана также возможны исключения. В начале февраля 2000 года государственный секретарь Абиш Кекильбаев встретился с туркменским послом Каланзаром Агахановым. Во время встречи посол подчеркнул, что туркменское правительство работает над соглашением, которое будет предусматривать безвизовое перемещение граждан обоих государств через границу.

Тем временем общая ситуация с визами на просторах СНГ усложнялась. Решением правительства Узбекистана с 1 января 2000 года было введено требование обязательного наличия транзитных виз Узбекистана для всех иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих визы государств – участников СНГ и следующих в эти страны транзитом через Узбекистан. Кроме того, Узбекистан заявил о необходимости введения визового режима по отношению к другим странам, входящим в СНГ. Консультации по этому вопросу были проведены прежде всего с Таджикистаном, так как именно с территории этого государства, по мнению Ташкента, исходит наибольшая опасность для Узбекистана с точки зрения распространения исламского экстремизма, трафика наркотиков и нелегальных мигрантов.

По итогам консультаций было решено ввести визовый режим пересечения границ для граждан обоих государств. Соглашение было подписано во время визита министра иностранных дел Узбекистана Комилова в Таджикистан весной этого года.

С 15 января 2000 года ограничила безвизовый режим и Россия. Визовая политика как инструмент политического воздействия практически не применялась во время президентства Ельцина. Однако есть все основания предполагать, что Россия при Путине будет активно использовать, естественно наряду с другими средствами, также и те возможности, которые предоставляет визовое регулирование. С этой целью Россия заинтересована, как, впрочем, и другие государства СНГ, в том, чтобы строить свою визовую политику с учетом динамики двусторонних отношений. Например, ужесточать визовый режим для тех государств, которые занимают недружественную позицию по отношению к России, или либерализовывать его для тех стран, которые активно идут на сотрудничество с ней.

Можно прогнозировать, что возможное введение Россией визового режима в качестве инструмента давления будет в первую очередь использовано в отношении прозападно настроенных государств Кавказа – Азербайджана и Грузии, а также Украины.

Москва объясняла свой шаг тем, что ужесточение визового режима позволит справиться с угрозой трафика наркотиков, контрабандой и в какой-то мере оградит Россию от наплыва исламских экстремистов. Однако, насколько эти шаги принесут позитивные результаты, не ясно. Россия имеет практически не контролируемую границу с государствами СНГ протяженностью более 9 тыс. километров. На обустройство этой границы может уйти не один десяток лет и потребуются огромные финансовые средства. Кроме того, наиболее значимые угрозы для России исходят не со стороны других государств, а с собственной территории. Например, те же чеченцы, ведущие сейчас войну с федеральным центром, живут как раз в России. Для того, чтобы предотвратить взрывы, подобные тем, что происходили в Москве, Волгодонске и других городах, где среди основных версий всегда выдвигался чеченский след, России потребуется, скорее всего, устанавливать внутренние ограничения на передвижение ее же граждан по свой территории.

Казахстан: попытка играть по новым правилам

С 1 февраля 2000 года Казахстан частично приостановил действие Московского соглашения 1992 года “О взаимном признании виз государств – участников СНГ”. Цель известна: перекрыть поток нелегальных иммигрантов, контрабанду оружия и наркотиков, а также различных эмиссаров и наемников, стремящихся проникнуть через Казахстан в Чечню и другие горячие точки. Согласно принятому постановлению правительства РК, отныне каждый иностранный гражданин может находиться на территории Казахстана не более трех суток и только при наличии транзитной визы. Прежде транзитный поток иностранцев так жестко не контролировался. Что же касается граждан СНГ, то для них безвизовый режим пока сохраняется.

Одновременно идет ужесточение условий въезда и выезда на казахстано-российской границе. 21–23 февраля 2000 года в Астане состоялись консультации по консульским вопросам под председательством директора департамента консульской службы МИДа РК Конурбаева и заместителя директора департамента консульской службы МИДа РФ Торшина.

В ходе консультаций стороны обсудили ряд вопросов, связанных с реализацией казахстано-российской Консульской конвенции, предусматривающей защиту прав и интересов граждан обоих государств. Был рассмотрен проект Соглашения об открытии консульства Казахстана в Астрахани и консульства России в Уральске. Открытие этих консульских пунктов может значительно облегчить консульские процедуры для граждан Казахстана и России.

В то же время на консультациях затрагивался вопрос о реализации Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников, подписанного 9 октября 1992 года. Стороны подтвердили действие соглашения в части признания документов, удостоверяющих личность граждан обоих государств.

В отношении временного приостановления Казахстаном и Россией порядка взаимного признания виз государств – участников СНГ было заявлено, что принятое решение способствует установлению барьеров на пути проникновения нелегальных мигрантов на территорию обеих стран.

Сразу же после консультаций 25 февраля 2000 года было распространено заявление главы правительства РК Касымжомарта Токаева, который сообщил, что Казахстан введет визы для всех республик СНГ, за исключением России. Как объяснил К. Токаев, такое решение во многом было принято исходя из озабоченности руководства Республики Казахстан тем, что прозрачные границы между Казахстаном и Россией облегчают трафик наркотиков и оружия, поступающих из Афганистана. Этим, по словам премьера, также активно пользуются контрабандисты, переправляющие нелегальных мигрантов из Китая.

Выступая с речью на ежемесячном собрании Американской торговой палаты, К. Токаев также заявил, что введение такого режима должно произойти в течение полугода. Пока же на границах Казахстана начнут действовать отдельные консульские пункты. Глава правительства сказал, что точные даты пока не определены, так как МИД и пограничная служба ведут очень сложную работу по обустройству консульств, требующую привлечения дополнительных средств, штатных единиц и т. д.

Конкретная дата введения в действие визового режима не называлась, однако первым государством, к которому он будет применен, должен был стать Узбекистан. По словам К. Токаева, таким образом Астана отвечает на шаги, ранее предпринятые Ташкентом (видимо, имеются в виду действия Ташкента по односторонней делимитации границы). Как видим, Астана, так же как и Россия, встала на путь использования виз в качестве инструмента политического давления.

Жесткая позиция К. Токаева повлияла на Узбекистан. Решение о введении полного визового режима пока отложено. Однако проезд из Казахстана в Узбекистан в ближайшее время все-таки перестанет быть свободным. Для пересечения границы будет необходима карточка миграционного контроля. Этот документ позволит оставаться на территории соседнего государства не более пяти дней. Данное правило будет введено в соответствии с подписанным соглашением на уровне министров иностранных дел Казахстана и Узбекистана об условиях пересечения границы между Казахстаном и Узбекистаном. Соглашение еще не вступило в силу, так как для этого необходима его ратификация парламентами обоих государств.

Об опасности погони "за двумя зайцами"

Одновременно с очередным заявлением России о том, что она выходит из Бишкекского соглашения, прошло незамеченным сообщение председателя Комитета по международным делам, обороне и безопасности парламента РК Шарипа Омарова о том, что депутаты, возможно, обратятся с инициативой к руководству республики о введении полного визового режима со странами СНГ в случае возникновения “дополнительных” угроз национальной безопасности. Сама постановка вопроса о “дополнительных” угрозах заставляет задуматься о том, что имел в виду Шарип Омаров. Усиление деятельности боевиков на территории соседних государств, проявления религиозного экстремизма в Казахстане или же все-таки возможное охлаждение политических отношений между РК и другими странами СНГ – участниками Бишкекского соглашения? Если угроза с Юга является общей для всех этих стран, то почему усиление визового режима не было мерой, которую бы озвучили главы центрально-азиатских государств, например, на экстренном саммите в Бишкеке в августе этого год а? Почему не заявляется об усилении внешнего визового рубежа СНГ? Ведь это вполне возможно, необходимо только согласовать ряд консульско-визовых вопросов девятью государствами СНГ, ратифицировавшими Бишкекское соглашение. Однако такие попытки вообще не предпринимались в течение восьми лет. Наоборот, в июне этого года на Совете консульских служб СНГ представители государств – участников соглашения практически пришли к диаметрально противоположному выводу: от Бишкекского соглашения необходимо отказаться и перейти на двустороннюю основу формирования визовых отношений в СНГ.

Настораживает и то, что вопрос о выходе России из Бишкекского соглашения и нагнетание обстановки вокруг этого решения происходит уже в течение длительного времени. Об этом было заявлено Владимиром Путиным еще в бытность его председателем российского правительства.

Известно, что помимо визового режима существуют и другие средства ограничения въезда или транзита. Особое значение, например, имеет паспортный контроль. На границах могут быть размещены специальные подразделения, которые борются с наркотрафиком и вполне могли бы “фильтровать” граждан с целью выявления террористов. Все эти, а также и более серьезные меры вполне допускаются Бишкекским соглашением, положения которого “не ставят под сомнение право сторон принимать особые меры по защите своих границ и территорий при чрезвычайных обстоятельствах, в частности в ситуациях, угрожающих их безопасности”.

Введение визового режима ограничивает право людей на свободу передвижения. В большой степени эти меры усложняют положение этнических диаспор, проживающих в соседних странах. Особенно это нежелательно для Центрально-Азиатского региона, где большинство государств имеют обширные этнические диаспоры в близлежащих государствах. Необходимо учитывать при этом и тот факт, что в течение сотен лет границ как таковых в регионе не существовало. При введении визового режима этнические узбеки, таджики, казахи, русские, киргизы и многие другие окажутся в изоляции от своих соплеменников в государствах, где эти этнические группы являются титульными. Кроме того, даже сама спекуляция возможностью введения такого режима в политических целях опасна как отправная точка в процессе, который трудно будет остановить.